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黄天柱:中国新型政党制度的主要特征         2019年09月24日14:02

不论是从中国历史还是从世界范围看,中国的多党合作制度是世界政党政治文明发展的一个重要组成部分,但作为一种从中国土壤中生长出来的新型政党制度,它确实独具特色,尤其是在党际关系方面呈现出自身一些鲜明特征。

一、平等但不对等

所谓平等,是指中共和民主党派都必须在宪法和法律框架内开展活动。我国《宪法》规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1989年14号文件明确规定:中共和民主党派都必须以宪法为根本活动准则,负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

所谓不对等,是指中共和民主党派在政治地位上不对等,是领导与接受领导的关系。坚持中国共产党领导,是新型政党制度的根本特点,也是这一制度与西方竞争型政党制度之间的本质区别。从历史逻辑看,中共的领导地位是在长期革命和斗争过程中民主党派自觉选择的结果,其实质是民主党派高度认同中共的政治纲领、充分肯定中共为革命作出的牺牲和贡献以及在革命中展现出来的卓越领导能力。从文化逻辑看,党的领导深深根植于中华文明“大一统”观念的土壤之上。从现实逻辑看,党的领导是实现国家一体、社会团结、政府有力、政局稳定、发展有劲的体制支撑。

民主党派接受中共领导,但并不因此丧失自身的组织独立性。中共对民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导,领导主体是党委而不是部门、是集体而不是个人,主要方式是党制定正确的路线方针政策、党员干部发挥模范带头作用、切实照顾同盟者利益、民主协商以及不断加强自身建设等。民主党派在接受中共领导的同时,依法享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和平等法律地位。最近颁布的《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》也强调,要坚持民主党派自觉自主自为,尊重民主党派参政党地位,发挥民主党派主体作用。

二、参政但不分权

在国家政权中,中共与民主党派是执政与参政关系。中共作为执政党,整体掌握执政权,但并不因此把民主党派排斥在政权机关之外,恰恰相反,中共历来注重吸纳党外人士参加政权建设。民主党派参加国家政权,参与面上广泛覆盖了立法、行政、司法等国家机关,参与路径上主要是中共在综合考虑多党合作大局和治国理政需要等因素基础上进行政治资源配置,而在长期实践基础上,这种资源配置已形成了一套制度性安排,民主党派的参政权获得了宪法、法律及中共党内法规和规范性文件的支持和保障。与西方两党制国家中的在野党和多党制国家中参加联合政府的小党派相比,我国民主党派的参政更加广泛、深入和稳定。

民主党派的参政权,不是对中共执政权的分割或分享,而是一种辅助性和从属性权力。民主党派的“参政”,既不是“参与执政”,更不是“联合执政”。民主党派成员在国家机关中担任领导职务,不是根据中共和民主党派在人大中的代表数量来分配席位,而是由中共统战部门、组织部门和政府人事部门经过考察和培养,经过同民主党派协商,推荐适合任职条件的人选,依法任命的。在国家机关中任职的党派成员,在思想和组织上当然同民主党派会有联系,本身也是多党合作制度的体现,但他们在国家机关中的工作,不是代表党派,而是同在国家机关任职的中共干部一样,都是国家公职人员,必须严格遵守政令、法纪,依法履行职权。党派成员当选人大代表,参与人大活动,是以个人名义、以人民代表的身份,代表的是选区利益,而不是代表党派,在人大中也不存在议会党团。当然,各党派为更好发挥担任人大代表的党派成员的作用,一般都会通过一些机制和方式加强其与党派组织之间的联系。从这个意义上讲,有民主党派身份的人大代表在人大中的活动,既体现了人民当家作主的权利,又体现了多党合作的内容。

三、监督但不制衡

中共与民主党派之间的监督是双向的。从多党合作内在要求看,民主党派接受中共监督是题中之义,主要体现为对于民主党派工作过程中的缺点和问题,中共党组织要坦诚提出意见建议,并及时给予必要引导、指导和帮助。从政治资源配置角度看,民主党派经过协商和法定程序掌握了一部分重要公共资源(包括公共职务、财政、信息、权力等资源),应该有与执政党共担责任的意识,理所当然应该接受监督。从个体角度看,党外领导干部本身也掌握着部分公权,尤其是新时代条件下党管干部原则日益凸显、国家监察体制改革全面推开、党外代表人士安排使用力度不断加大,更要求党外干部树立自觉接受监督监察的意识,切实提升自身防腐拒变能力。

互相监督的重点,是民主党派监督中共。从历史逻辑看,这是中共有意识保留民主党派的重要原因,抑或可以说是多党合作制度设计的重要初衷。从实践逻辑看:民主党派成员大多为中高级知识分子,思考问题和提出意见建议往往会更加深入和理性;“政治体系之中、决策核心之外”的特点使民主党派往往可以从比较超脱的立场和视角,摆脱部门利益的影响,对中共“提供一种单靠党员所不容易提供的监督”;民主监督是支持性和建设性的,与竞争型政党制度条件下在野党、反对党对执政党的监督有根本区别,其目的不是为了“把你搞下来、把我搞上去”,而是协助中共更好执掌政权、改进工作;民主监督的性质是政治监督,基本形式是作批评和提意见,不具有法律和权力的强制性,是一种“柔性监督”。概言之,民主监督本质上是一种民主权利、民主形式和民主渠道的体现,并不是“分权”,更不是权力对权力的制衡。

四、合作但不同一

新型政党制度的精髓和特色就在于“合作”二字,这种合作是长期的、稳定的、全方位的,其特色机制是政治协商。通过这样一种合作,中共与民主党派建立起了真正的友党关系,这种关系根本上不同于西方竞争性体制下不同政党间的对立性甚至是对抗性关系。对中共和民主党派而言,合作出发点和落脚点是共同“把中国的事情办好”。

民主党派与中共的合作,是“和而不同”,而非“合而为一”。这既是这种合作的主要特点,也是根本价值所在。民主党派与中共具有共同的思想政治基础,这使双方合作具有可能;但民主党派与中共在一些具体方面又有差异性,这使双方合作成为必要。理论上讲,差异性主要体现在三方面:一是在利益代表性上,中共代表最广大人民群众根本利益,各民主党派都联系着特定阶层和群体,要代表各自所联系群众的合法的具体利益,从而使各方面意见都能充分得到反映,使共产党的决策更正确,更广泛代表人民利益。二是在意识形态包容性上,中共发展党员强调先进性,强调“纯”,民主党派发展成员突出进步性,允许“杂”,从而使多党合作制度能够更好适应所有制形式日益多样、阶层结构日益多样、思想观念日益多样的社会发展趋势。三是在看待问题的视角上,民主党派相对于党委和政府而言,位置更加超脱一些,立场更加客观一些,可以从不同角度思考问题,使决策者掌握情况更加全面,并能及时矫正工作中产生的一些偏差。

平等但不对等、参政但不分权、监督但不制衡、合作但不同一的党际关系特征,使新型政党制度在维护政治权威、畅通政治参与、优化公共决策、实现政治稳定、凝聚社会力量、促进社会整合等方面具有独特功能优势。当然,上述特点和优势的“应该”与“实然”之间存在一定偏差。摸清这些偏差,研究制定纠正偏差的有效举措,努力使新型政党制度的理论、政策和实践尽量保持内在一致性,使这项制度发挥出自身应有的效能,真正成为中共实现长期执政、凝聚磅礴力量、完成中华民族伟大复兴历史使命的重要制度支撑,应该成为新型政党制度理论研究和实践推进的重点所在。

(作者系浙江省社会主义学院教授,浙江社院参政党建设研究中心执行秘书长,中国统一战线理论研究会理事)

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